국가기본문제연구소 제언

2010년 2월

◎외국인참정권문제제언 (2010년 2월 개정판）

“외국인에 대한 지방참정권 부여에 반대,
특별영주자에게 특례귀화 제도를 도입하고,
영주 허가 요건을 엄격화하여 영주 외국인의 급증을 막아라”

　본 연구소는 이미 2008년 3월과 2009년 9월에 외국인에 대한 참정권부여에 반대하는 제언을 발표했다. 정부와 여당에서는 아직도 참정권 부여를 향하여 다양한 움직임을 보이고 있다. 본 연구소는, 지금까지의 논의를 토대로 현 시점에서 종합적인 견해를 정리했다. 본 제언에서는 새로이, 1998년에 일반영주의 허가 요건이 일본 체재 20년에서 10년으로 대폭 완화된 결과, 일반영주자가 5배로 늘어나 50만 명이 되어 특별영주자를 상회한 점, 그 중에서 가장 많은 것이 14만명의 중국인임을 지적하고, “영주 허가 요건을 엄격화하여 영주 외국인의 급증을 막아라”라는 제언을 추가했다.
　
【제언】

1. 국정선거, 지방선거를 막론하고, 참정권 행사는 일본 국적자에 한정되어야 한다.
2. 1945년 이전부터 계속해서 일본에 거주하는 자와 그 자손들인 특별영주자에 대한 배려는, 외국인 지방참정권을 인정할 것이 아니라, 시한입법(時限立法)에 의한 특례귀화 (特例歸化) 제도 도입으로 이루어져야 한다.
3. 1998년에 법무성이 실시한 영주허가 요건의 대폭적 완화의 결과, 일반영주자가 5배 이상으로 급증하여 특별영주자를 상회했다. 입국관리법 규정 “당사자의 영주가 일본국의 이익에 합치된다고 인정될 것”을 엄격히 적용하여 영주 외국인의 급증을 막아라.

【본문】일본의 지방선거에서는, 미군기지 문제나 원자력 발전소 건설 문제 등으로 대표되듯이 국가정책의 근간에 관련되는 문제가 종종 쟁점이 된다. 장차 일본에 심각한 영향을 끼칠지도 모르는 이러한 선택에 대해서는, 일본국적을 가지는 자가 책임을 지고 하지 않으면 안된다. 공무원 임용에 있어서도 “공무원에 관한 당연한 법리로서, 공권력의 행사 또는 공적(公的) 의사(意思) 형성에 대한 참여에 종사하는 공무원이 되기 위해서는 일본국적을 필요로 한다”(1954년 내각법제국)는 정부견해를 엄수해야 한다.
　일본에 거주하는 외국인(외국인등록자)은 2008년말 현재 221만7,426명이다. 영주자는 90만8365명, 그 가운데 1945년 이전부터 계속해서 일본에 거주하는 자와 그 자손인 특별영주자가 41만6,309명, 그 외의 일반영주자가 49만2,056명이다.
　특별영주자는 한국•조선적이 99%를 차지한다. 그 가운데는 “[북한의] 주체사상을 지도적 지침으로 삼아 모든 활동을 펼치고 있는 <[ ]속은 인용자가 보완, 이하 同>” (조총련 홈페이지)조총련 가맹자가 수 만 명 포함된다. 일본정부는 한국국적이 과반수를 넘는 70년대초부터 한국국적, 조선적[朝鮮籍] 별 통계를 공표하지 않게 되었다. 현재 조선적은 5만명 이하라고 우리들은 추계하고 있으나, 정보공개를 강력히 요구한다.
　일반영주자는 중국공산당의 영향하에 있는 중국인이 제일 많은 14만명이고, 이어서 브라질 11만명, 필리핀 7만명, 한국•조선 5만명이다.
　2010년 1월에 실시된 나고(名護)시 시장선거는 1,588표차의 접전이었다. 2009년 8월에 자위대 유치를 쟁점으로 했던 요나구니쬬(與那國町)의 町長 선거에서는 겨우 103표차였다. 미군기지, 자위대 유치, 영토문제 등 일본의 주권과 안전보장에 직결되는 선택에 대해서, 김정일 정권이나 중국공산당의 직접, 간접적 개입을 허용하는 것은, 동아시아의 평화와 안정, 日美동맹과 日韓 우호관계를 해칠 위험성이 높다.
영주 외국인에 대한 지방참정권 부여문제가 부상된 것은, 1995년의 최고재판소 판결 속에서 “지방자치체의 선거에 관하여, 외국인 중에 영주자 등에게 선거권을 부여하는 것은 현행 헌법에서 금지되어 있지 않다”고 언급된 것이 계기로 되어 있다. 그러나, 이 기술은 구속력을 갖지 않는 방론(傍論)에 불과하다. 판례로서 남는 同 판결의 본문은 “지방공공단체가 일본의 통치기구의 불가분한 요소를 이루는 것임을 아울러 생각하면, 헌법 93조 2항에서 말하는 [지방선거권을 가진] ‘주민’이란, 지방공공단체의 구역 내에 주소를 가진 일본국민을 의미하는 것으로 해석하는 것이 타당하다”고 하여, 외국인의 지방참정권 요구를 명확히 배척하고 있다.

　한국이 2005년에 영주 외국인에게 지방참정권을 부여한 데서, “호혜주의에 근거하여 일본도 한국적 영주자에게 같은 조치를 취해야 한다”는 논의가 있다. 그러나,
① 한국에서 영주가 인정되는 것은 주로 한국인의 배우자나 그 자제이며, 일본과는 실정이 근본적으로 다르다.
② 주한 일본인 영주자는 2, 903명 (2007년 10월1일 현재, 외무성 “해외 거주 일본인 조사통계”)인 데에 비해, 재일 한국인 특별영주자는 약 41만명으로, 호혜주의가 성립될 조건이 결여되어 있다.
　추진파가 흔히 예로 드는 것이, 약 40개국이 외국인 참정권을 인정하고 있다는 점이다. 그러나, 세계 190여개국 중에 인정하고 있는 나라는 4분의 1이하이며, 반드시 이것이 세계의 추세는 아니다. 인정하고 있는 나라는,
①　조약으로 가맹국 상호가 지방참정권을 인정할 것이 의무가 되어 있는 유럽연합 (EU) 제국,
②　장기간 외국인 노동자를 유인하는 정책을 취해 왔던 北유럽 제국,
③　거주하는 영연방국민에게 국정•지방참정권을 주는 영국(영 연방은 영국왕을 원수로 하는 구 식민지국과의 느슨한 국가연합)
등이다. 일본은 EU와 같은 연합체에　가맹하지 않고 있으며, 외국인 노동자의 수용을 추진하는 정책을 취한 적도 없고, 한국 등이 천황을 원수로 삼는 일도 없다. 따라서, 동일한 기준에서의 논의는 불가하다.

　재일코리안 특별영주자는, 과거에 “일본국민”으로서 “내지(일본)”로 이주하여, 전후에, 자신의 의사로 일본에 남은 사람들과 그 자손이다. 1945년에 약 200만명 있었던 재일 코리안 가운데 약 60만명이 잔류했다. 재일 코리안은 “강제연행에 의해 일본에 끌려온 자와 그 자손”이라는 說이 있지만, 종전 때에 전시동원되어 취로（就労）하고 있었던 노동자는 32만명이며, 그 대부분이 전후(戰後)에 곧 귀환했다 (1959년판 “入管白書”).
　점령군사령부는 재일 코리안을 “전승국민(戰勝國民)”으로 인정하지 않고, “일본국적을 보유하는 자”로 규정하는 한편, 참정권을 정지시키고, 외국인등록을 적용한다는 일견 모순된 정책을 취했다. 여기에는 북한을 지지하여 폭력적 투쟁을 전개하고 있었던 재일본조선인연맹을 단속하는 등의 치안상 필요가 있었다.
　1952년에 일본이 주권을 회복했을 때, 일본정부는 샌프란시스코 강화조약에 의해 이들을 일본국적으로부터 이탈했다고 간주했다. 이에 대하여 “국적선택권을 주지 않았다”라는 비판이 근년에 나오고 있다. 그러나, 격화되는 냉전 하에, 당시는 한국과 북한 쌍방모두, “재일 코리안은 전원 자국민이며, 일본국적 선택권 부여는 독립을 인정하지 않는 것이다”라고 강하게 주장하고 있었던 점 등이 배경에 있었던 점에도 유념해야 할 것이다 (註1)
　오늘날, 3세, 4세 시대를 맞고 있는 재일 코리안(과 소수의 대만인)의 법적지위는 몇 개의 변천을 거쳐 1991년에 현재의 “특별영주자”로 되었다. 이 사이에, 대체로 다음과 같은 대우가 일관해서 취하여져 왔다.
①　본인이 희망하면 무기한으로 거주를 인정한다.
②　일반취로를 포함한 어떠한 활동을 하는 것도 허용한다(일반 외국인은 체류자격에 인정된 활동 외에는 할 수 없다)
③　이 법적 지위를 자손에게도 부여한다.
　사회보장 등에 있어서는 제도적 “차별”이 존재했던 시기도 있었다. 그러나, 일본이 (유엔)난민조약에 가입하여 사회보장에서의 내외국인 평등을 실시한 1982년경부터, 차별은 없어졌다. 한편, ①과② 및 사회보장에 있어서의 내국인 대우는 특별영주자뿐 아니라, 일반영주자에게도 인정되고 있다. ③은 특별영주자에게만 인정되고 있다.

　일본 정착이 장기화되고 세대교체가 진행하는 가운데, 재일 코리안은 외국국적을 가지면서도 심리적•문화적으로 본국으로부터 분리된 존재로 되어 왔다. 한국 외무부 이재춘(李在春) 아주국장이 “일본에서 태어나, 대부분이 일본 교육을 받고, 사고방식도 행동양식도 또한 일본사회의 그것과 다른 점이 없다”(民團발행 ‘韓國新聞’ 1989년5월30일- 6월20일 게재 논문)고 말하고 있는 대로다. 그 결과, 90년대 중반부터 일본국적을 취득하는 사람이 년간 1만명 정도가 되어, 귀화자 누계는 2006년까지 30만명을 넘고 있다. 일본인과의 결혼도 급증하여 90년대이후, 전체 혼인의 80% 이상이 되어 있다.
일부의 재일 코리안 지식인과 민단 활동가들은 “『국적』이야말로, 일본에 흡수, 同化로부터 민족적 정체성을 지키는 최후의 보루”(재일 역사학자•강재언씨가 統一日報 95년8월15일자에 기고) 등으로 주장, 외국국적인채로 내국인(일본인) 수준의 권리를 획득할 것을 요구하고 있다. 앞에 언급한 최고재판소 판결에서 패소했던 원고들도, “자신들은 국적 외엔 일본인과 차이가 없으므로 참정권을 부여하라”는 주장을 개진하고 있었다. 이처럼 급속히 진행되는 외국인 의식의 희박화가 지방참정권 요구의 배경에 있다.
　지방을 포함하는 참정권은 국가에 대한 충성이 전제이며, 민단이 조직 방위를 위해 이 문제를 이용하고 있다는 비판이, 본국의 전문가와 양식있는 재일한국인 가운데서도 나오고 있다 (註2).
　일본에서 태어나서 성장하여 본국에 대한 귀속의식을 가지지 않는 대다수의 재일 코리안에게, 국적을 유지하는 일이 정체성의 보루가 될 수 있을 것일까? 우리들은 그러한 생각에 반대이다. 테이타이킨(鄭大均) 수도대학토꾜(首都大學東京)교수가 주장 하듯이 “외국국적을 가진 채 일본의 참정권을 행사한다고 하는 걸로는, 국적과 정체성의 마찰을 영속화해 버리는” 것이며, 귀화하여 코리아계 일본인으로서 참정권을 행사하는 길이야말로 자연스러우며, 국제적 상식이라고 할 것이다. 그것은 일본사회의 다양화, 국제화를 진전시키는 것으로도 이어진다.

　현재, 특별영주자는 귀화할 때에, 원칙적으로는 일반 외국인과 같은 수속이 부과되고 있다. 또한, 귀화할 때 사용이 허용되는 한자의 리스트에는, 예를 들면 崔, 姜, 尹, 趙 등 코리안의 姓씨로서 흔한 문자가 아직도 들어 있지 않은 등 불비점이 있다.
　일본에 있어서, 특별영주를 인정받고 있는 외국인이, 귀화에 의해 일본국민으로서의 권리를 획득하고, 의무와 책임을 다하기로 결단했을 경우, ①본인확인(“본국의 호적 등본” 등과 “외국인등록필 증명서”), ②귀화의사 확인(“귀화허가 신청서”, “귀화 동기서 (動機書)”와, 법률을 지키며 선량한 국민이 될 것을 맹세하는 “선서서(宣誓書)”)을 요구하는 특례(特例)를 인정할 것을 제언한다.
　물론, 이 경우에도 일반귀화와 똑같이 허가제를 취해야함은 말 할 필요도 없다. 이미 법무성은, 2003년 7월경부터 특별영주자의 귀화신청에서, 귀화 동기서, 재직 증명서, 급여 증명서, 최종학력을 증명하는 서면 제출을 면제하는 등 수속의 간이화를 실시하고 있다고 한다(본 연구소가 2009년 6월, 법무성 민사국 아키야마 미노루(秋山實) 민사 제1과장으로부터 청취). 행정기관의 판단으로 편의적으로 수속을 간이화 할 것이 아니라, 특례 기간을 한정한 시한입법(時限立法)이 바람직하다.
　귀화란, 새로이 일본국이라는 정치적 운명공동체의 정식 멤버가 된다는 것을 의미 한다. 특례귀화제도를 포함하는 모든 경우에, “귀화 동기서”와 “선서서”는 엄격하게 다루어지지 않으면 안되며, 선서서 제출에는 어떤 형태로든 엄숙한 의식을 실시해야 한다. 그런데 전술한 바와 같이 법무성은 2003년 7월이후, 특별영주자에서 대해서 “귀화의 동기서” 제출을 요구하는 것을 생략하고 있다. 법무성은 조속히 “귀화 동기서” 제출 면제를 중지해야 한다.
　戰前부터 거주하는 자와 그 자손에게만 인정되는 특별영주제도에 대해서는, 특례귀화 실시 후에 일반영주(一般永住)로 통합을 포함하여 새롭게 재검토해야 한다.

　민주당은, 戰前부터 일본에 거주하는 자와 그 자손인 특별영주자 뿐아니라, 일반영주자에게도 지방참정권을 부여하려고 하고 있다. 일반영주자는 약 50만명 있는데, 제일 많은 것이 중국인으로 14만명이며, 이어서 브라질 11만명, 필리핀 7만명, 한국•조선 5만명이다.
　일반영주자가 1998년이후, 5배 이상으로 급증하고 있음은 거의 알려져 있지 않다. 1998년말에 일반영주자는 9만3,364명이었는데, 2008년말에는 49만2,056명이 되었다. 10년간 5배, 약 40만명 늘어나고 있다. 중국인 일반영주자는 3만1,591명에서 14만2,469명으로 역시 약 5배로 되고 있다.
　특별영주자는 10년간에 11만명이 감소하여 41만6,309명이다. 이 추세로 가면 수십년 내에 자취를 감추게 된다. 따라서, 외국인참정권문제의 초점은, 급증하는 일반영주자, 그 중에서 가장 많은 중국인영주자가 일본의 內政에 관여하는 것을 허용할 것인가라는 문제로 바뀌어지고 있다.
　일반영주자 급증의 배경에는 출입국관리 행정의 방침 변경이 있다. 1998년 2월에 영주 허가 要件을 일본 거주 20년에서 10년으로 대폭 단축했다. 이 대폭적인 요건 완화는, 법 개정 없이 법무성의 행정판단에 의해 이루어지고 있다. 이 때문에, 거의 논의가 없은 채 영주외국인이 급증해왔다. 입국관리법 22조는 영주허가의 요건으로서,
(1) 소행이 선량할 것
(2) 독립적 생계를 영위할 수 있는 자산 또는 기능을 소유할 것
(3) 당사자의 영주가 일본국의 이익에 합치한다고 인정될 것
이라고 되어 있다. 법무성 입국관리국은 “영주 허가에 관한 가이드라인”을 정해서 이 세가지 요건의 공적인 해석을 공개하고 있다. 일본 거주기간의 대폭 단축은 (3)에 관한 법무성의 해석 변경에 의해 실행되었다 (2007년판 “入管白書” 30페이지 참조). 행정에 의한 자의적인 법 운용이 행해지지 않도록, 입국관리법을 개정하여 영주 요건을 보다 구체적으로 규정해야 한다.
　영주 허가 요건의 안이한 완화는 국가의 기본을 뒤흔들 수도 있는 중대한 문제를 내포하고 있다.
　영주 허가를 얻으면 외국적인채로, 무기한적이고 활동 제한이 없는 체류가 인정된다. 데모나 집회 등 정치활동도 자유롭게 할 수 있다. 중국공산당이 그럴 마음을 가지면 일본국내에 조총련과 같은 조직을 만드는 일도 가능하다. 베이징 올림픽 성화를 지키기 위해 재일 중국인이 나가노(長野)에서 집단폭력 행위를 벌렸던 사건은 기억에 새롭다. 관광 비자나 유학생 비자 등이라면, 자격외 활동으로 단속할 수 있다. 그러나, 영주자는 “자격외 활동”으로 단속할 수는 없다. 게다가, 극단적인 경우, 스파이 활동이나 정치적 목적의 파괴활동을 했을 경우에도, 자국 대사관으로 도망쳐 들어가거나, 자국으로 도망가면 체포하는 것이 곤란하게 된다.
　국내에, 외국정부나 외국의 정당에 충성을 다짐하는 외국인 집단을 영주자로서 받아들이는 것은 입국관리법에 정해진 영주 허가 요건인 “일본국의 이익에 합치된다고 인정될 것”에 반하고 있다. 적어도, 일당독재 체제를 취하는 중국인에 대한 영주 허가 요건은, 미국이나 한국 등 일본과 가치관을 같이 하는 자유민주주의국가 국민과 동일해서는 안 된다. 중국국적자라도 ‘민주화 운동가’, 티베트인, 위구르인 등 공산당의 탄압으로부터 도피해온 자에게는 정치망명자로서 영주 허가를 우선적으로 주어야 한다. 영주 허가 요건을 발본적으로 재검토하여 영주 외국인의 급증을 막지 않으면 안된다.

註1. 1949년10월7일, 한국의 이승만 정권은 주일 한국대표부 김용식(金溶植) 대사 명의로 맥아더 연합국사령관에 대하여 “국적 선택권 운운은 역시 절대로 부당한 견해라고 논단하지 않을 수 없다. 그리고, 재일 대한민국인 가운데 일본국적 취득을 희망하는 자가 전혀 없다고는 말할 수 없고, 만일 있다면 그것은 단순한 ‘귀화’ 문제이며, 국적 선택권과 혼동하여 착각해서는 안된다”는 견해를 전달하고 있다. 同 견해(한국어)는 민단 발행 『민단30년사』 68- 69페이지에게 전문이 수록되어 있다. 니시오까 츠또무(西岡力) 著 “코리아•터부(taboo)를 해독한다”에 전문 （일어）번역 수록.
註2. 예를 들면, 홍형(洪熒)•와세다대학 객원연구원(前 주일한국대사관 공사)의 “재일 한국 民團의 일본 『지방참정권』획득 운동에 대한 소감” 統一日報 블로그.