국가기본문제연구소(2009년 6월5일)

북한에 대한 유엔의 새 제재결의에 관한 긴급 성명
-일본은 새 안보리결의에 대응한 국내법제(國內法制)의 정비를 서두르라! –

북한이 5월25일 강행한 핵 실험에 관하여, 유엔 안전보장이사회가 제재결의 채택을 모색하고 있다. 현재, 日美 양국은, 화물검사 의무화와 금융제재를 기둥으로 한 제재결의의 채택을 주장하고 있다고 보도되고 있다.
　본 연구소는, 유엔 안보리가 이러한 새로운 제재결의를 채택하는 것을 지지한다.
　그러나, 이러한 결의가 채택되었을 경우, 아래 언급하는 것처럼, 일본은 ‘결의’의 지주가 될 화물검사에 관해서, 실효적인 조치를 강구할 수가 없다. ‘결의’를 주창하고, 채택 되도록 주도한 일본이, 일본해(동해)를 포함한 자국의 주변해역 등에서 실시될 화물검사 활동에 참가하지 않고, 활동에 수반되는 리스크를 미국 등 다른 유엔 가입국에 부담시키면서 방관한다면, 국제사회로부터 준엄한 비판을 받게 될 것이 틀림 없다.
　이상의 이유로, 본 연구소는, 일본이 아래 조치를 취할 것을 긴급 제언한다.

1. 화물검사 실시에 필요한 국내법을 정비하기 위해, 방위법제(防衛法制)의 발본적 개정을 꾀한다.
2. 집단적 자위권 행사에 관한 헌법해석을 시정(是正)한다.
3. 방위법제에 관한 “포지티브에서 네거티브로의 전환”을 꾀한다.

1. 화물검사 실시에 필요한 국내법을 정비하기 위해, 방위법제의 발본적 개정을 꾀한다.
　일본이 화물검사를 실시하는 근거법으로는, “주변사태(周邊事態) 시에 실시하는 선박검사 활동에 관한 법률”이 정비되어 있다. 그러나, 이 법이 규정하는 ‘선박검사 활동’은, 법률의 명칭대로, ‘주변사태 때에 실시’되는 것이다. 이 때문에 ‘주변사태’(*譯註1)라고 인정하지 않는 한, 이 법을 근거로 한 선박임검 활동은 실시할 수 없다.
　현재, 주변사태 외에도 ‘선박임검 활동’을 가능하게 하기 위해, 여야당 간에 이 법의 수정이 모색되고 있지만, 이러한 일부 수정으로는, 실효적인 조치를 강구하는 것은 불가능하다.
　왜냐하면, 이 법이 정하는 ‘선박임검 활동의 실시 형태’(제5조)란, ‘선박의 항행 상황을 감시하는 일’에서 시작하여, ‘필요한 한도 내에서, 해당선박에 대하여, 접근, 추적, 반주(伴走) 및 진로 전방(前方)에서의 대기를 행하는 일’에 그치고 있다. 선박감시활동의 핵심인 ‘승선 검사, 확인’에 대해서는, “선박(군함 등을 제외한다. 이하 同)의 선장 또는 선장을 대신해서 선박을 지휘하는 자(이하 ‘선장 등’이라 한다.)에게 해당 선박의 정지를 요구하고, 선장 등의 승낙을 얻어, 정선한 해당 선박에 승선하여 서류 및 화물을 검사하고, 확인하는 일’ (괄호 속도 조문 그대로)이라고 규정하고 있다.
　즉, 대상 선박의 ‘선장 등의 승낙을 얻어, 정선한’ 선박밖에 검사할 수 없다. 그렇다면, ‘요구에 응하지 않는 선박’에 대해, 무엇이 허용되어 있는가? 이 법은 ‘이것에 응하도록 설득하는 일’을 규정한 데 불과하다. 요컨대 ‘설득’ 밖에 할 수 없다 (별표 참조).
　더욱이, 이 법에서 가능한 무기 사용은, ‘자신 또는 자신과 함께 해당직무에 종사하는 자의 생명 또는 신체 방호를 위해 불가피하게 필요가 있다고 인정할 상당한 이유가 있을 경우’에 한정되어 있다. 덧붙여, 형법의 정당방위 또는 긴급피난에 해당할 경우 외엔, ‘타인에 위해를 가해서는 안 된다’고 규정한다.
　이래서는, 대상 선박에 정선을 명할 수도 없고, 이를 위해 위협사격을 실시할 수도 없다. 실효적인 조치를 취하는 것이 전혀 불가능하다.

　화물검사 활동에 대응하는 국제사회의 대처로서, PSI(대량살상무기 확산방지 구상)이 존재한다. 현재 80개국 이상이, PSI 활동의 기본원칙과 목적에 대해 지지를 표명하고, 실질적으로 참가•협력하고 있다. 일본정부도, 국가로서 PSI 저지훈련을 주최하는 등 “PSI 활동에 적극적으로 참가해오고 있다”고 주장한다.
　그러나, 그 실상은 ‘적극적’과는 거리가 멀다. 왜냐하면, 타국이 주최하는 저지훈련에서는, 그 대부분이 ‘도상•지휘소 훈련에 참가’이지, 실동(實動) 훈련이 아니다. 과거에, ‘실동 훈련’에 참가했던 것은, 해상보안청의 순시선과, 경찰청•경시청 및 세관직원 특별팀이다. 가장 중요한 방위성(防衛省)과 자위대는, “각종 회합에 자위관을 포함한 방위성 직원을 파견함과 동시에, 해외에서 거행되는 PSI 저지훈련에 옵서버를 파견하여, 관련 정보 수집 등을 행해왔다”(‘방위백서’ 2008년판)에 불과하다. 기타, 방위백서가 기록한 참가활동은 ‘전시(展示) 훈련’이라고 칭하는 패널 전시에 그쳤다. 이걸로 “주체적이며 적극적인 역할을 수행해오고 있다” (방위백서)라고 할 수 있는 것인가?
　방위백서는 “예를 들면, PSI 해상저지 활동 기회에, 해상자위대 함정이나 해상자위대 및 항공자위대 항공기에 의한 경계감시 등 정보수집 활동에 의해 얻은 관련정보를, 관계기관과 관계국에 제공하고, 그 위에 해상경비행동(*譯註2)이 발령된 경우에는, 해상보안청과 연계하여 해상자위대가 혐의선박에 대하여 실효적으로 승선•입회 검사를 행할 수 있다고 생각하고 있다”고도 언급하고 있다.
　거꾸로 말하면, 자위대가 취할 수 있는 조치는, “관련정보를 관계기관이나 관계국에 제공”하는 것뿐이며, “해상경비행동이 발령”되지 않는 한, “혐의 선박에 대하여 실효적으로 승선•입회검사”를 실시할 수 없다.
　해적(海賊)에 대한 대처를 위해, 이미 발령되어 있는 해상경비행동을 법적 근거로 하여 “혐의선박에 대하여 실효적으로 승선•입회검사” 하는 방법도 생각할 수 있지만, 해상경비 행동으로는, 외국선박을 방호하기 위한 무기사용이 불가능하다고 유권해석 되어 있는 등 제약이 있어, 실효적 조치를 취하는 것은 곤란하다.
　이들 문제점을 해소하기 위해, 이하의 발본적인 방위 법제의 개정을 꾀해야 한다.

2. 집단적 자위권 행사에 관한 헌법해석을 시정(是正)한다.
　위에서 지적한 문제가 발생하는 것은, 일본국 헌법 제9조의 해석으로서, 집단적 자위권 행사가 허용되지 않는다라는 제약이 있기 때문이다. 선박임검 활동 시, 정선 명령이나 위협사격 등 조치를 취할 수 없는 것도, 이러한 조치가 집단적 자위권 행사로 이어질 우려가 있기 때문이라는 것뿐이다. PSI에서 정보제공이나 ‘展示훈련’ 밖에 할 수 없는 것도, 위의 제약 때문이다.
　미국 및 기타 관계국은, PSI에 관해서, 그 훈련을 포함하여, 군사활동으로 파악하고 있다. 이 때문에, 상기 헌법해석을 是正하지 않는 한, 해상자위대는 실효적 참가가 불가능하다. 해상보안청의 순시선 등을 활용한 공동행동을 모색하는 움직임도 있지만，둘 다 실효적인 참가는 불가능하다. 덧붙이자면, 해상보안청법은 “이 법률의 어떠한 규정도 해상보안청 또는 그 직원이 군대로서 조직되고, 훈련되고, 또는 군대의 기능을 하는 것을 인정하는 것으로 해석해서는 안 된다”(제25조)라고 명기하고 있어, 해상자위대와 똑같이 해상보안청도 군사행동은커녕, 군사훈련에 참가하는 것도 허용되어 있지 않다.

3. 방위 법제에 관해 “포지티브에서 네거티브로 전환(轉換)”을 꾀한다.
　국제관습법상, ‘군함’에는 ‘임검 권리’가 부여되어 있다. 조약상으로도, 예전부터 ‘공해(公海)에 관한 조약’ 제22조가, 또한, ‘해양법에 관한 국제연합 조약’ 제110조가, 각각 ‘임검 권리’를 규정한다. 그런데, 일본은, 국제법상의 의무와 권리를 수행해야 할 국내법을 정비해 오지 않았다. 해적에 대한 대처에 관해서, 해상경비행동을 발령하지 않을 수 없었던 것도, 이 때문이다.
　제 외국에선, 이들 국제법을 직접적 근거로 하여, 군대가 활동할 수 있는 법제도로 되어 있다. 이른바 negative list로 군대의 행동을 규율 한다. 즉, 국제인도법(人道法)조약 등에서 금지된 사항 외에는, 원칙적으로 자유다. 물론 해당국 정부의 명령과 규칙에는 구속되나, 설령 명시적으로 규정한 국내법이 없어도, 필요한 활동이 가능하다. 군대의 활동영역이, 해당국의 시정(施政) 밖의 적국(敵國) 영토에 미치는 점, 혹은 敵의 침공 등에 의해, 自國 내라고 해도 행정기능이 마비되고 있을 가능성이 높은 점 등이, 이 제도의 취지이다.
　한편, 일본은, 자위대가 경찰예비대로서 발족되었던 경위도 있고, 국제법상으로는 군대로서 인정되어야 할 자위대를 속박하는 법제(法制)가, 경찰법(警察法)의 연장선상에서 규정되어 있다. 이 때문에, positive list(근거법령)을 정비하지 않으면 활동을 할 수 없다. 가령, 무력행사나 무기사용을 수반하지 않는 활동이라면, ‘교육 훈련’이나, 방위성의 ‘소관사무의 수행에 필요한 조사 및 연구’ (방위성 설치법 제4조)라고 칭하며 강행하는 것도 불가능하지는 않다. 그러나, 무기사용을 포함시킨 실효적인 조치는 취할 수 없다. 이러한 법적 제약을 부과하는 나라는 일본 외엔 없다.
　최근, 인도양에서의 급유 활동이나 이라크 파병 시, 소위 ‘특별조치법’을 제정하지 않을 수 없었던 것도, 위와 같은 이유 때문이다. 새로이 특별조치법을 제정하던가, 현행 법제를 일부 수정하는 등으로 법적 근거를 정비하지 않는 한, 자위대는 필요한 활동에 종사할 수 없다. 이 때문에, 새로운 사태가 발생할 때마다, 법 정비에 필요한 시간을 잃어, 국가로서의 신속하고 실효적인 공헌을 저해하게 된다.
　일본은 지금 바로 이 문제에 직면하고 있다. 미봉책을 거듭하는 것은 국익을 해친다.
　이번 사태를 기화로, 일본은 방위법제의 소위 ‘포지티브에서 네거티브로 전환(반전)’을 꾀하여, 현 상태인 positive list로부터 negative list로 발본 개정해야 한다.

국가기본문제연구소
사쿠라이 요시꼬(櫻井 요시꼬),
타꾸보 타다에(田久保 忠衛),
우시오 마사또(潮 匡人)
엔도 코이찌(遠藤 浩一),
오이와 유지로(大岩 雄次郎),
시마다 요이찌(島田 洋一),
타카이께 카쯔히꼬(高池 勝彦),
토미야마 야스시(冨山 泰)
니시오카 츠또무(西岡 力)

譯註1; 일본의 평화와 안전에 중요한 영향을 미치는 ‘일본 주변지역의 사태’(事態)를 뜻하나, 지리적인 구분이 아니라, 정세의 성격에 기초한 개념이다.

譯註2; 강력한 무기를 소지한 함선이나 수상한 선박이 출현하여, 해상보안청의 일상적 능력으로 대응할 수 없다고 판단될 경우, 방위대신이 자위대(自衛隊)에 명령하여 해상 치안유지를 위해 취하는 행동(조치)으로서, 발령에는 각의(閣議)와 총리대신의 승인이 필요하다.